——我国再生资源行业税收政策的建设现状与改革建议
文 | 常纪文 许军祥 于可利 冯玉霞 陈维兴
我国的再生资源回收与再生利用产业不断发展壮大，正在成为构建绿色、低碳、循环经济体系的重要抓手。2020年，我国废钢铁、废有色金属、废塑料、废轮胎、废纸、废弃电器电子产品、报废机动车、废旧纺织品、废玻璃、废电池等主要类别再生资源的回收利用总量达到3.72亿吨。与市场总量的庞大形成鲜明对比的是，行业的规范化发展和转型升级还不能满足市场需求。一个重要原因是再生资源回收和加工环节的所得税和增值税问题，因此，亟需以问题为导向开展相关税制改革。
一、我国再生资源行业税收政策的建设现状
二、我国再生资源行业税收政策存在的主要问题
二是加工环节税收优惠政策适用范围较窄，难以满足行业的实际发展需求。《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》规定，当企业的综合利用产品为“经冶炼、提纯产生的金属及合金（不包括铁及其合金）”时，只有原料70%以上来自所列资源且取得相应资质后，才可享受30%的退税；当企业产生的综合利用产品为“炼钢炉料”时，只有产品原料的95%以上来自所列资源、炼钢炉料符合《废钢铁》（GB4223-2004）所提技术要求、生产经营满足《废钢铁加工行业准入条件》所列条件等时，才可享受30%的退税；符合条件的废塑料、废旧聚氯乙烯制品、废铝塑（纸铝、纸塑）复合纸包装材料综合利用企业，退税比例为50%。从实践来看，只有少数再生资源加工企业符合目录所列条件。以废塑料加工为例，目录强调“产品原料100%来自所列资源”，但因加工利用列入产品目录的废塑料一般需添加助剂，故难以享受所得税优惠，全国能享受退税政策的废塑料加工企业不足三分之一。
三是再生资源加工环节的税收优惠难以传导至回收环节的正规企业。尽管再生资源行业税收优惠针对的是再生资源加工利用环节，但政策设计的初衷是鼓励企业综合发展，将加工环节的税收优惠传导至回收环节的正规企业。在实践中，由于再生资源回收处理产业链较长，回收、贮存、分拣、拆解、深加工等环节分工细致，单个企业难以完成所有环节的工作。目前回收环节的门槛较低，流动商贩和非正规企业大量进入。调研发现，超过85%的废电器拆解处理企业附近存在非法拆解点，平均每个企业周边超过10个，其中大部分是无任何手续的回收和拆解网点。由于不纳税，非正规经营者抬高价格从产废者手中收购再生资源，形成了非正规回收者“无票价”与正规回收企业“带票价”两种价格体系，挤压了正规回收企业的生存空间。
四是现行税收政策导致再生资源价格倒挂，损害其相对于原生资源的价格竞争力。再生资源经回收和处理后成为可再生的原材料。与原生资源相比，再生资源的品质接近甚至部分品类优于原生资源，但却存在供应不稳定等问题。目前，废钢铁、废纸、废塑料等再生资源行业的税负高，大幅提升了回收利用成本，降低了其相对于原生资源的价格优势，企业往往不愿意选择使用再生原料，不利于循环经济的发展。以塑料为例，如2020年8月PET原生塑料的价格是每吨6000元左右，而再生塑料颗粒每吨达到1万多元。这一价格倒挂现象的形成，税负的影响作用不可小视。
五是各地税收政策差异较大，市场竞争环境不公平。目前，我国尚未统一出台与再生资源行业发展需要相适应的税收政策，各地制定和实施的政策不一。如山东、安徽、河南等省份制定了财政扶持政策，对增值税地方留存的部分实施比例不等的返还，形成了行业税收的洼地。这些政策虽然减轻了部分再生资源企业的负担，但拉大了地方税收政策的差距。再如，一些地方税务部门在适用《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》时，对于何为加工环节存在不同理解。基于此，废旧物资回收企业的分布自2009年以来呈现明显的地域差异，规模化企业逐步向有财政税收优惠政策的地区聚集。各地税收政策的不同，既破坏了再生资源回收利用行业内的公平竞争环境，也易形成地方间与企业间的马太效应。比如，有的企业为了减税，专门选择到税收洼地注册公司，不开展实际业务，仅开展开票业务，这不仅为企业带来了经营风险，也给国家带来重大税收损失。
三、改革我国再生资源行业税收政策的建议
一是允许符合监管要求的企业自行开具收购发票或免征增值税。随着再生资源行业的发展、信息技术的创新和监管手段的完善，我国在报废汽车拆解与综合利用、废电器拆解与综合利用等领域涌现了一批技术水平、管理能力较好的再生资源回收、加工利用龙头企业，部分领域的发展在世界上处于先进水平。为此，建议在报废汽车、废电器等已具备良好监管基础条件的领域开展试点，允许回收企业自行开具收购发票，国家对其增值税予以一定比例的优惠甚至免征。未来，政策可扩展至具备一般纳税人资格的再生资源回收企业，同时禁止无票收货。回收者向满足“三流合一”等监管要求的企业销售废旧物资时，可享受税收优惠。这样可降低行业整体税负和成本，大幅提升正规企业的回收和加工利用率。
二是建立优惠目录动态调整机制，扩大适用范围并加大加工环节税收优惠力度。建议有关部门全面摸清再生资源行业各品类再生原材料的加工、利用程度与再加工工艺水平。对《资源综合利用企业所得税优惠目录》和《资源综合利用增值税优惠目录》实施动态管理，及时更新、修订并扩大优惠企业范围，细化、优化目录规定，将再生资源利用企业税负控制在一个合理区间，降低再生原料加工与使用成本，保持其价格竞争优势。此外，提升加工环节增值税的即征即退比例，如全部实行增值税即征即退70%的优惠政策。
三是强化行业信息化与信用监管工作，完善与税收相关的配套制度。为了提升再生资源行业的集中度并便于监管，建议分行业制定市场准入标准，规定经营场地、设施设备、管理要求等条件。不符合市场准入条件的，不得享受税收优惠。提升再生资源行业的信息化水平，在全行业内推广使用企业资源计划系统（ERP），加强回收、贮存和加工环节的再生资源流向监管，为税收优惠在前后环节的正规企业之间传导创造条件。发挥社会组织和行业协会的自律和监督作用，加大征税监管及对违法行为的处罚力度。建立违法企业黑名单制，对于偷税漏税等违法企业依法追缴所欠漏税款，取消其税收优惠资格，并将违法记录纳入社会征信系统实行联合惩戒，切实改变守法成本高、违法成本低的现象。
四是打造公共回收平台，规范各环节的税收核定与征缴工作。针对再生资源回收行业业务真实性难判定、企业所得难核定、发票易虚开、产废企业难开票等问题，建议建立再生资源供应链公共服务平台，利用在线支付、区块链、可视化物流、企业资源计划系统等现代化信息技术，采集供应链上下游企业、供货个人、司机、银行、第三方支付平台等主体的实时交易数据，并与企业资源计划系统（ERP）、车辆运行轨迹采集APP、第三方支付系统、税务监管信息平台相连接，佐证业务的真实性，明晰加工企业实际的进项税，实现税收核定与征缴工作的全环节信息化与规范化。
五是加强国家统一部署和协调，消除税收洼地，营造公平竞争的市场环境。建议有关部门全面摸清各地实施的再生资源行业税收优惠具体政策，统一出台全国性的税收优惠政策，取消不一致的行业税收政策，消除税收洼地，禁止未从事实际业务的异地开票行为，培育公平、合理的行业市场竞争环境。针对税收优惠目录内各方理解不一的加工环节，建议在业内充分研讨的基础上，发文明确“加工”的具体含义，消除《资源综合利用企业所得税优惠目录》和《资源综合利用增值税优惠目录》的适用歧义。
（常纪文，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员；许军祥，中国物资再生协会会长；于可利、冯玉霞、陈维兴，中国物资再生协会员工）
